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　　珠三角一體化專家解讀之一
　　歐盟區(qū)域一體化的經(jīng)驗對珠三角一體化的啟示
　　歐盟是當(dāng)今世界區(qū)域一體化的典范。其成功之處在于，通過國家之間的權(quán)力讓渡和利益博弈，構(gòu)建了一套制度化水平很高的長效合作體制和機制，實現(xiàn)了貨幣、經(jīng)濟、社會乃至政治領(lǐng)域的超國家整合。珠三角9個城市間的區(qū)域一體化是一個省級政區(qū)內(nèi)部的一體化，其利益協(xié)調(diào)的復(fù)雜程度和難度要小于歐盟，因此，學(xué)習(xí)和借鑒歐盟區(qū)域一體化的一些成功經(jīng)驗，對推進珠三角區(qū)域一體化大有裨益。
　　一、歐盟區(qū)域一體化的主要經(jīng)驗一是政府在不同的歷史階段對區(qū)域一體化有不同的目標(biāo)定位。歐洲一體化進程最早可追溯到20世紀(jì)50年代，先后經(jīng)歷了“歐洲煤鋼共同體”、“歐洲經(jīng)濟共同體”、“歐盟”三個歷史階段。歐洲一體化在不同時期目標(biāo)定位各不一樣，它先后通過關(guān)稅同盟、共同市場、經(jīng)濟同盟、貨幣同盟的逐步建立，實現(xiàn)了“淺表一體化”向“深度一體化”的轉(zhuǎn)變。
　　第一階段是建設(shè)關(guān)稅同盟。1968年7月，歐共體實現(xiàn)了內(nèi)部取消工業(yè)品關(guān)稅、對外實行統(tǒng)一關(guān)稅的目標(biāo)，建立了關(guān)稅同盟。
　　第二階段是構(gòu)建共同市場。從1985年開始，歐盟機構(gòu)和成員國采取了數(shù)百項措施，以消除區(qū)域內(nèi)商品、人員和資本自由流動的技術(shù)、法律法規(guī)、行政、文化等障礙；1993年《馬斯特里赫特條約》的簽訂標(biāo)志著歐洲統(tǒng)一大市場的建立。
　　第三階段是打造經(jīng)濟同盟。1998年6月1日歐洲中央銀行的成立、申根協(xié)議的出臺，進一步掃除了歐盟內(nèi)部資金與人員流動的障礙。在共同的反壟斷政策、反傾銷政策、農(nóng)業(yè)政策、進出口制度、漁業(yè)政策等的實施過程中，各成員國向歐盟讓渡出更多的政策自主權(quán)，歐盟開始向經(jīng)濟同盟轉(zhuǎn)變。
　　第四階段是建立貨幣同盟。1999年1月1日，歐元誕生。歐元自問世以來，從最初的備受質(zhì)疑，到現(xiàn)在的平穩(wěn)運行，已成為加深歐盟一體化程度的重要因素。歐元區(qū)內(nèi)的貿(mào)易、投資因掃除了匯率風(fēng)險而更加活躍，市場要素之間的聯(lián)系也更加緊密。
　　二是構(gòu)建了多層次、網(wǎng)絡(luò)狀治理的區(qū)域協(xié)調(diào)體系。為適應(yīng)跨國或跨域治理的復(fù)雜訴求，歐盟對傳統(tǒng)上基于自上而下的“三明治”政府管理體制進行了改革，發(fā)展出一種多層次、組織間網(wǎng)絡(luò)狀的區(qū)域治理模式，形成了縱橫交錯、公私結(jié)合的區(qū)域政策協(xié)調(diào)體系。
　　一方面，歐盟在縱向上形成了超國家、國家、跨境區(qū)域、地方等多個等級層次的區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)，實現(xiàn)了各個層次的權(quán)利平衡和利益表達機制的暢通。在超國家層次，歐盟在其最重要的三個機構(gòu)即歐盟委員會、歐洲理事會和歐洲議會中，均設(shè)置了專司區(qū)域事務(wù)的職能機構(gòu)和顧問機構(gòu)，如歐盟委員會內(nèi)設(shè)有“區(qū)域政策事務(wù)部”，歐盟理事會內(nèi)設(shè)有“區(qū)域政策委員會”，歐洲議會設(shè)有歐盟區(qū)域委員會，作為歐盟的顧問咨詢機構(gòu)之一。成員國政府在歐盟區(qū)域政策制定過程中居于第二個等級層次，它們一般都擁有自身的一套區(qū)域政策，但必須接受歐盟統(tǒng)一的區(qū)域政策的協(xié)調(diào)和整合。在國家間或地區(qū)間跨境區(qū)域的合作方面，歐盟國家也發(fā)展出一套成熟的區(qū)域協(xié)作機制，建立健全了各種跨境合作組織，比如，丹麥與瑞典的跨國合作區(qū)域組織。
　　另一方面，歐盟在橫向網(wǎng)絡(luò)上培育和發(fā)展出各種名目繁多的區(qū)域協(xié)調(diào)組織，如銀行、行業(yè)協(xié)會、利益團體、政策聯(lián)盟、政黨、公共輿論等利益相關(guān)者機構(gòu)，在整個區(qū)域政策的制定、執(zhí)行和反饋過程中擔(dān)當(dāng)著重要的角色，日益彰顯出公共部門、私營機構(gòu)與第三部門的“合力”作用。
　　三是實施多管齊下的區(qū)域協(xié)調(diào)方式。歐盟較好地處理了政府與市場在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的相互關(guān)系，形成了法制、經(jīng)濟和行政多管齊下的區(qū)域協(xié)調(diào)方式。
　　完備的法制基礎(chǔ)是歐盟國家開展區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展工作的基石。歐盟國家的區(qū)域政策均是有法可依的，嚴(yán)格依據(jù)憲政設(shè)計和相關(guān)法律條文來實施。從早期的《歐共體共同條約》到目前的《歐盟條約》，這些均是推進歐洲一體化的基本法。此外，歐盟的成員國一般也制定了促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律體系，如德國的憲法、改善地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的法律等，在促進德國區(qū)域協(xié)調(diào)方面起支柱性作用。
　　歐盟推進區(qū)域一體化的經(jīng)濟方式體現(xiàn)在設(shè)計精細的多種扶持基金上。這些扶持基金主要有結(jié)構(gòu)基金、聚合基金、團結(jié)基金和預(yù)備接納基金。借助于這些扶持基金的組合使用，歐盟較為有效地落實了區(qū)域政策，使落后區(qū)域追趕發(fā)達區(qū)域，重整了那些衰敗的老工業(yè)區(qū)域，振興了蕭條的農(nóng)村區(qū)域，扶持了城市或跨國的滯脹區(qū)域。
　　歐盟還通過規(guī)范的行政調(diào)控方式，如制定區(qū)域發(fā)展基金的籌集制度、確立區(qū)域援助的通用規(guī)則、設(shè)立嚴(yán)格的項目報批流程和決策程序等，使歐盟的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策得到切實的貫徹實施。
　　四是形成了多樣化的區(qū)域協(xié)作模式。歐盟的區(qū)域協(xié)作模式分為問題區(qū)域模式、創(chuàng)新區(qū)域模式、流域治理模式和跨境合作模式。這種分類，使歐盟對區(qū)域不平衡發(fā)展的治理更具問題導(dǎo)向性。
　　問題區(qū)域主要是指落后區(qū)域、蕭條區(qū)域、滯脹區(qū)域和邊緣區(qū)域，針對不同的問題區(qū)域，歐盟根據(jù)人均GDP水平采取了不同的扶持政策。創(chuàng)新區(qū)域是新經(jīng)濟時代歐盟區(qū)域發(fā)展的一種重要模式。針對歐盟的創(chuàng)新能力落后于美國和日本的問題，歐盟提出了建立區(qū)域創(chuàng)新評價指標(biāo)體系的要求，目的是將歐盟建設(shè)成為世界上最具競爭力的知識經(jīng)濟社會。跨境合作模式大致有“兩國一制”的跨國合作模式和跨省（州）、市的跨區(qū)協(xié)作模式，它一方面有力地促進了行政區(qū)邊緣區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，另一方面又可以提升核心區(qū)域和邊緣區(qū)域的整體競爭力和“發(fā)展紅利”。流域治理模式以萊茵河治理模式最具代表性。其主要做法是：成立“萊茵河保護國際委員會”；簽署具有法律效力和制度約束力的“伯爾尼公約”；設(shè)立由政間組織（如河流委員會、航運委員會等）和非政府組織（如自然保護和環(huán)境保護組織、飲用水公司、化企業(yè)、食品企業(yè)等）組成的觀察員小組，監(jiān)督各國工作計劃的實施；簽署一系列流域水環(huán)境管理協(xié)議；規(guī)劃實施“萊茵河流域可持續(xù)發(fā)展計劃”。
　　二、歐盟經(jīng)驗對珠三角區(qū)域一體化的啟示首先，要理性認識區(qū)域一體化的發(fā)展階段以合理定位一體化的目標(biāo)訴求。區(qū)域一體化是一個從孕育、發(fā)展到成熟的漸進演化過程，有其自身的發(fā)展規(guī)律，政府作為區(qū)域一體化的引領(lǐng)者和宏觀規(guī)劃者，必須順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性特點，依據(jù)特定階段所具備的條件，循序漸進地推動區(qū)域一體化。歐盟的區(qū)域一體化歷經(jīng)了半個多世紀(jì)，在不同的歷史階段順應(yīng)形勢的變化，歐盟國家分別提出了建設(shè)煤鋼聯(lián)盟、關(guān)稅同盟、共同市場、經(jīng)濟同盟、貨幣同盟等不同的階段性目標(biāo)訴求。廣東要可持續(xù)地推進珠三角區(qū)域一體化工作，也必須在尊重歷史和現(xiàn)實的基礎(chǔ)上，理性定位區(qū)域一體化的發(fā)展階段與目標(biāo)訴求。比如，珠三角一體化未來5年、10年、20年、30年要實現(xiàn)的具體目標(biāo)是什么，當(dāng)前推進珠三角基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵與外延到底是什么，同城化是否意味城際間所有公共服務(wù)的均等化，等等，這些都值得理性思考，科學(xué)論證。
　　其次，要構(gòu)建公共治理視閾下的區(qū)域治理體系以實現(xiàn)管理體制的創(chuàng)新。為實現(xiàn)歐洲一體化，歐盟不是對傳統(tǒng)的政府管理體制進行簡單重組，而是通過培育和發(fā)展區(qū)域一體化的多元參與主體，創(chuàng)造利益相關(guān)者相互博弈的制度平臺，構(gòu)建多層次、網(wǎng)絡(luò)狀的區(qū)域治理體系來實現(xiàn)管理體制的創(chuàng)新。在現(xiàn)代的公共治理環(huán)境下，廣東推進珠三角區(qū)域一體化也應(yīng)建立健全各層次政府推動、市場主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與的組織間網(wǎng)絡(luò)體系，以改變過往那種過分依賴政府“唱獨角戲”的行事方式。一方面，為確保《綱要》落實執(zhí)行到位，不僅要成立各級政府的“綱要辦”，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進珠三角區(qū)域一體化；同時，也要營造一種政府與企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、利益團體、非政府組織、公民協(xié)同參與區(qū)域公共事務(wù)治理的良性環(huán)境，拓展政府之外的其他主體參與區(qū)域一體化的廣度和深度。另一方面，可考慮成立一個包括政府官員、人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)家、學(xué)者、市民等諸多利益相關(guān)者組成的“珠三角一體化委員會”，作為政府推進一體化的決策咨詢機構(gòu)。
　　再次，要設(shè)計科學(xué)、精細的區(qū)域政策工具以實現(xiàn)區(qū)域合作機制創(chuàng)新。具體而言，就是要通過政策工具的組合，完善珠三角府際合作的激勵與約束機制，以增強合作動力，減少合作阻力，提升合作耐力。
　　政府間合作的激勵機制，主要包括利益協(xié)調(diào)、利益補償和利益共享機制。利益協(xié)調(diào)機制是打破地方保護的重要手段，比如，在涉及跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和行業(yè)管理收費等利益分配問題上，必須由各兄弟城市協(xié)商解決；又如，統(tǒng)籌完善珠三角地區(qū)的財稅體系，嘗試建立健全珠三角地區(qū)間橫向合并納稅與分稅制，推動企業(yè)跨地區(qū)投資經(jīng)營。利益補償機制就是通過建設(shè)規(guī)范的制度，對部分地區(qū)在地區(qū)利益和地區(qū)機會上的損失予以補償，從而減少地方政府合作和區(qū)域一體化的阻力。比如，制訂廣東省環(huán)境資源區(qū)域補償辦法、東江流域生態(tài)補償辦法，就是當(dāng)務(wù)之急。利益共享機制主要是通過成立珠三角區(qū)域合作發(fā)展基金，實現(xiàn)區(qū)域公共產(chǎn)品的合作供給和公共環(huán)境的聯(lián)合治理。
　　政府間合作的約束機制，主要包括法律約束機制和績效考核機制。法律約束機制是區(qū)域一體化的重要制度基礎(chǔ)，歐盟的經(jīng)驗至少有三點啟示：一是立法層面，應(yīng)由省人大制定《廣東省珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃實施條例》，通過法律來約束區(qū)域合作主體的行為。二是可在省、市一級人大成立相應(yīng)的珠三角一體化政策委員會，對珠三角區(qū)域政策、區(qū)域發(fā)展基金、區(qū)域合作項目行使審批、決策和監(jiān)管等功能。三是司法層面，可考慮設(shè)立區(qū)域合作司法協(xié)調(diào)委員會，以解決區(qū)際司法糾紛問題。績效考核機制，一方面要根據(jù)利益相關(guān)的程度，完善政績考核評價的主體。其主體應(yīng)包括上級主管部門、權(quán)力機構(gòu)、非政府組織、新聞媒體、公眾及第三方評估機構(gòu)