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　　珠三角一體化專(zhuān)家解讀之一
　　歐盟區(qū)域一體化的經(jīng)驗(yàn)對(duì)珠三角一體化的啟示
　　歐盟是當(dāng)今世界區(qū)域一體化的典范。其成功之處在于，通過(guò)國(guó)家之間的權(quán)力讓渡和利益博弈，構(gòu)建了一套制度化水平很高的長(zhǎng)效合作體制和機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了貨幣、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至政治領(lǐng)域的超國(guó)家整合。珠三角9個(gè)城市間的區(qū)域一體化是一個(gè)省級(jí)政區(qū)內(nèi)部的一體化，其利益協(xié)調(diào)的復(fù)雜程度和難度要小于歐盟，因此，學(xué)習(xí)和借鑒歐盟區(qū)域一體化的一些成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)推進(jìn)珠三角區(qū)域一體化大有裨益。
　　一、歐盟區(qū)域一體化的主要經(jīng)驗(yàn)一是政府在不同的歷史階段對(duì)區(qū)域一體化有不同的目標(biāo)定位。歐洲一體化進(jìn)程最早可追溯到20世紀(jì)50年代，先后經(jīng)歷了“歐洲煤鋼共同體”、“歐洲經(jīng)濟(jì)共同體”、“歐盟”三個(gè)歷史階段。歐洲一體化在不同時(shí)期目標(biāo)定位各不一樣，它先后通過(guò)關(guān)稅同盟、共同市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)同盟、貨幣同盟的逐步建立，實(shí)現(xiàn)了“淺表一體化”向“深度一體化”的轉(zhuǎn)變。
　　第一階段是建設(shè)關(guān)稅同盟。1968年7月，歐共體實(shí)現(xiàn)了內(nèi)部取消工業(yè)品關(guān)稅、對(duì)外實(shí)行統(tǒng)一關(guān)稅的目標(biāo)，建立了關(guān)稅同盟。
　　第二階段是構(gòu)建共同市場(chǎng)。從1985年開(kāi)始，歐盟機(jī)構(gòu)和成員國(guó)采取了數(shù)百項(xiàng)措施，以消除區(qū)域內(nèi)商品、人員和資本自由流動(dòng)的技術(shù)、法律法規(guī)、行政、文化等障礙；1993年《馬斯特里赫特條約》的簽訂標(biāo)志著歐洲統(tǒng)一大市場(chǎng)的建立。
　　第三階段是打造經(jīng)濟(jì)同盟。1998年6月1日歐洲中央銀行的成立、申根協(xié)議的出臺(tái)，進(jìn)一步掃除了歐盟內(nèi)部資金與人員流動(dòng)的障礙。在共同的反壟斷政策、反傾銷(xiāo)政策、農(nóng)業(yè)政策、進(jìn)出口制度、漁業(yè)政策等的實(shí)施過(guò)程中，各成員國(guó)向歐盟讓渡出更多的政策自主權(quán)，歐盟開(kāi)始向經(jīng)濟(jì)同盟轉(zhuǎn)變。
　　第四階段是建立貨幣同盟。1999年1月1日，歐元誕生。歐元自問(wèn)世以來(lái)，從最初的備受質(zhì)疑，到現(xiàn)在的平穩(wěn)運(yùn)行，已成為加深歐盟一體化程度的重要因素。歐元區(qū)內(nèi)的貿(mào)易、投資因掃除了匯率風(fēng)險(xiǎn)而更加活躍，市場(chǎng)要素之間的聯(lián)系也更加緊密。
　　二是構(gòu)建了多層次、網(wǎng)絡(luò)狀治理的區(qū)域協(xié)調(diào)體系。為適應(yīng)跨國(guó)或跨域治理的復(fù)雜訴求，歐盟對(duì)傳統(tǒng)上基于自上而下的“三明治”政府管理體制進(jìn)行了改革，發(fā)展出一種多層次、組織間網(wǎng)絡(luò)狀的區(qū)域治理模式，形成了縱橫交錯(cuò)、公私結(jié)合的區(qū)域政策協(xié)調(diào)體系。
　　一方面，歐盟在縱向上形成了超國(guó)家、國(guó)家、跨境區(qū)域、地方等多個(gè)等級(jí)層次的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了各個(gè)層次的權(quán)利平衡和利益表達(dá)機(jī)制的暢通。在超國(guó)家層次，歐盟在其最重要的三個(gè)機(jī)構(gòu)即歐盟委員會(huì)、歐洲理事會(huì)和歐洲議會(huì)中，均設(shè)置了專(zhuān)司區(qū)域事務(wù)的職能機(jī)構(gòu)和顧問(wèn)機(jī)構(gòu)，如歐盟委員會(huì)內(nèi)設(shè)有“區(qū)域政策事務(wù)部”，歐盟理事會(huì)內(nèi)設(shè)有“區(qū)域政策委員會(huì)”，歐洲議會(huì)設(shè)有歐盟區(qū)域委員會(huì)，作為歐盟的顧問(wèn)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)之一。成員國(guó)政府在歐盟區(qū)域政策制定過(guò)程中居于第二個(gè)等級(jí)層次，它們一般都擁有自身的一套區(qū)域政策，但必須接受歐盟統(tǒng)一的區(qū)域政策的協(xié)調(diào)和整合。在國(guó)家間或地區(qū)間跨境區(qū)域的合作方面，歐盟國(guó)家也發(fā)展出一套成熟的區(qū)域協(xié)作機(jī)制，建立健全了各種跨境合作組織，比如，丹麥與瑞典的跨國(guó)合作區(qū)域組織。
　　另一方面，歐盟在橫向網(wǎng)絡(luò)上培育和發(fā)展出各種名目繁多的區(qū)域協(xié)調(diào)組織，如銀行、行業(yè)協(xié)會(huì)、利益團(tuán)體、政策聯(lián)盟、政黨、公共輿論等利益相關(guān)者機(jī)構(gòu)，在整個(gè)區(qū)域政策的制定、執(zhí)行和反饋過(guò)程中擔(dān)當(dāng)著重要的角色，日益彰顯出公共部門(mén)、私營(yíng)機(jī)構(gòu)與第三部門(mén)的“合力”作用。
　　三是實(shí)施多管齊下的區(qū)域協(xié)調(diào)方式。歐盟較好地處理了政府與市場(chǎng)在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的相互關(guān)系，形成了法制、經(jīng)濟(jì)和行政多管齊下的區(qū)域協(xié)調(diào)方式。
　　完備的法制基礎(chǔ)是歐盟國(guó)家開(kāi)展區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展工作的基石。歐盟國(guó)家的區(qū)域政策均是有法可依的，嚴(yán)格依據(jù)憲政設(shè)計(jì)和相關(guān)法律條文來(lái)實(shí)施。從早期的《歐共體共同條約》到目前的《歐盟條約》，這些均是推進(jìn)歐洲一體化的基本法。此外，歐盟的成員國(guó)一般也制定了促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的法律體系，如德國(guó)的憲法、改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的法律等，在促進(jìn)德國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)方面起支柱性作用。
　　歐盟推進(jìn)區(qū)域一體化的經(jīng)濟(jì)方式體現(xiàn)在設(shè)計(jì)精細(xì)的多種扶持基金上。這些扶持基金主要有結(jié)構(gòu)基金、聚合基金、團(tuán)結(jié)基金和預(yù)備接納基金。借助于這些扶持基金的組合使用，歐盟較為有效地落實(shí)了區(qū)域政策，使落后區(qū)域追趕發(fā)達(dá)區(qū)域，重整了那些衰敗的老工業(yè)區(qū)域，振興了蕭條的農(nóng)村區(qū)域，扶持了城市或跨國(guó)的滯脹區(qū)域。
　　歐盟還通過(guò)規(guī)范的行政調(diào)控方式，如制定區(qū)域發(fā)展基金的籌集制度、確立區(qū)域援助的通用規(guī)則、設(shè)立嚴(yán)格的項(xiàng)目報(bào)批流程和決策程序等，使歐盟的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策得到切實(shí)的貫徹實(shí)施。
　　四是形成了多樣化的區(qū)域協(xié)作模式。歐盟的區(qū)域協(xié)作模式分為問(wèn)題區(qū)域模式、創(chuàng)新區(qū)域模式、流域治理模式和跨境合作模式。這種分類(lèi)，使歐盟對(duì)區(qū)域不平衡發(fā)展的治理更具問(wèn)題導(dǎo)向性。
　　問(wèn)題區(qū)域主要是指落后區(qū)域、蕭條區(qū)域、滯脹區(qū)域和邊緣區(qū)域，針對(duì)不同的問(wèn)題區(qū)域，歐盟根據(jù)人均GDP水平采取了不同的扶持政策。創(chuàng)新區(qū)域是新經(jīng)濟(jì)時(shí)代歐盟區(qū)域發(fā)展的一種重要模式。針對(duì)歐盟的創(chuàng)新能力落后于美國(guó)和日本的問(wèn)題，歐盟提出了建立區(qū)域創(chuàng)新評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的要求，目的是將歐盟建設(shè)成為世界上最具競(jìng)爭(zhēng)力的知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)。跨境合作模式大致有“兩國(guó)一制”的跨國(guó)合作模式和跨省（州）、市的跨區(qū)協(xié)作模式，它一方面有力地促進(jìn)了行政區(qū)邊緣區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，另一方面又可以提升核心區(qū)域和邊緣區(qū)域的整體競(jìng)爭(zhēng)力和“發(fā)展紅利”。流域治理模式以萊茵河治理模式最具代表性。其主要做法是：成立“萊茵河保護(hù)國(guó)際委員會(huì)”；簽署具有法律效力和制度約束力的“伯爾尼公約”；設(shè)立由政間組織（如河流委員會(huì)、航運(yùn)委員會(huì)等）和非政府組織（如自然保護(hù)和環(huán)境保護(hù)組織、飲用水公司、化企業(yè)、食品企業(yè)等）組成的觀察員小組，監(jiān)督各國(guó)工作計(jì)劃的實(shí)施；簽署一系列流域水環(huán)境管理協(xié)議；規(guī)劃實(shí)施“萊茵河流域可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃”。
　　二、歐盟經(jīng)驗(yàn)對(duì)珠三角區(qū)域一體化的啟示首先，要理性認(rèn)識(shí)區(qū)域一體化的發(fā)展階段以合理定位一體化的目標(biāo)訴求。區(qū)域一體化是一個(gè)從孕育、發(fā)展到成熟的漸進(jìn)演化過(guò)程，有其自身的發(fā)展規(guī)律，政府作為區(qū)域一體化的引領(lǐng)者和宏觀規(guī)劃者，必須順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特點(diǎn)，依據(jù)特定階段所具備的條件，循序漸進(jìn)地推動(dòng)區(qū)域一體化。歐盟的區(qū)域一體化歷經(jīng)了半個(gè)多世紀(jì)，在不同的歷史階段順應(yīng)形勢(shì)的變化，歐盟國(guó)家分別提出了建設(shè)煤鋼聯(lián)盟、關(guān)稅同盟、共同市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)同盟、貨幣同盟等不同的階段性目標(biāo)訴求。廣東要可持續(xù)地推進(jìn)珠三角區(qū)域一體化工作，也必須在尊重歷史和現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，理性定位區(qū)域一體化的發(fā)展階段與目標(biāo)訴求。比如，珠三角一體化未來(lái)5年、10年、20年、30年要實(shí)現(xiàn)的具體目標(biāo)是什么，當(dāng)前推進(jìn)珠三角基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵與外延到底是什么，同城化是否意味城際間所有公共服務(wù)的均等化，等等，這些都值得理性思考，科學(xué)論證。
　　其次，要構(gòu)建公共治理視閾下的區(qū)域治理體系以實(shí)現(xiàn)管理體制的創(chuàng)新。為實(shí)現(xiàn)歐洲一體化，歐盟不是對(duì)傳統(tǒng)的政府管理體制進(jìn)行簡(jiǎn)單重組，而是通過(guò)培育和發(fā)展區(qū)域一體化的多元參與主體，創(chuàng)造利益相關(guān)者相互博弈的制度平臺(tái)，構(gòu)建多層次、網(wǎng)絡(luò)狀的區(qū)域治理體系來(lái)實(shí)現(xiàn)管理體制的創(chuàng)新。在現(xiàn)代的公共治理環(huán)境下，廣東推進(jìn)珠三角區(qū)域一體化也應(yīng)建立健全各層次政府推動(dòng)、市場(chǎng)主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的組織間網(wǎng)絡(luò)體系，以改變過(guò)往那種過(guò)分依賴(lài)政府“唱獨(dú)角戲”的行事方式。一方面，為確保《綱要》落實(shí)執(zhí)行到位，不僅要成立各級(jí)政府的“綱要辦”，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)珠三角區(qū)域一體化；同時(shí)，也要營(yíng)造一種政府與企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、利益團(tuán)體、非政府組織、公民協(xié)同參與區(qū)域公共事務(wù)治理的良性環(huán)境，拓展政府之外的其他主體參與區(qū)域一體化的廣度和深度。另一方面，可考慮成立一個(gè)包括政府官員、人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)家、學(xué)者、市民等諸多利益相關(guān)者組成的“珠三角一體化委員會(huì)”，作為政府推進(jìn)一體化的決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。
　　再次，要設(shè)計(jì)科學(xué)、精細(xì)的區(qū)域政策工具以實(shí)現(xiàn)區(qū)域合作機(jī)制創(chuàng)新。具體而言，就是要通過(guò)政策工具的組合，完善珠三角府際合作的激勵(lì)與約束機(jī)制，以增強(qiáng)合作動(dòng)力，減少合作阻力，提升合作耐力。
　　政府間合作的激勵(lì)機(jī)制，主要包括利益協(xié)調(diào)、利益補(bǔ)償和利益共享機(jī)制。利益協(xié)調(diào)機(jī)制是打破地方保護(hù)的重要手段，比如，在涉及跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和行業(yè)管理收費(fèi)等利益分配問(wèn)題上，必須由各兄弟城市協(xié)商解決；又如，統(tǒng)籌完善珠三角地區(qū)的財(cái)稅體系，嘗試建立健全珠三角地區(qū)間橫向合并納稅與分稅制，推動(dòng)企業(yè)跨地區(qū)投資經(jīng)營(yíng)。利益補(bǔ)償機(jī)制就是通過(guò)建設(shè)規(guī)范的制度，對(duì)部分地區(qū)在地區(qū)利益和地區(qū)機(jī)會(huì)上的損失予以補(bǔ)償，從而減少地方政府合作和區(qū)域一體化的阻力。比如，制訂廣東省環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償辦法、東江流域生態(tài)補(bǔ)償辦法，就是當(dāng)務(wù)之急。利益共享機(jī)制主要是通過(guò)成立珠三角區(qū)域合作發(fā)展基金，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共產(chǎn)品的合作供給和公共環(huán)境的聯(lián)合治理。
　　政府間合作的約束機(jī)制，主要包括法律約束機(jī)制和績(jī)效考核機(jī)制。法律約束機(jī)制是區(qū)域一體化的重要制度基礎(chǔ)，歐盟的經(jīng)驗(yàn)至少有三點(diǎn)啟示：一是立法層面，應(yīng)由省人大制定《廣東省珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃實(shí)施條例》，通過(guò)法律來(lái)約束區(qū)域合作主體的行為。二是可在省、市一級(jí)人大成立相應(yīng)的珠三角一體化政策委員會(huì)，對(duì)珠三角區(qū)域政策、區(qū)域發(fā)展基金、區(qū)域合作項(xiàng)目行使審批、決策和監(jiān)管等功能。三是司法層面，可考慮設(shè)立區(qū)域合作司法協(xié)調(diào)委員會(huì)，以解決區(qū)際司法糾紛問(wèn)題。績(jī)效考核機(jī)制，一方面要根據(jù)利益相關(guān)的程度，完善政績(jī)考核評(píng)價(jià)的主體。其主體應(yīng)包括上級(jí)主管部門(mén)、權(quán)力機(jī)構(gòu)、非政府組織、新聞媒體、公眾及第三方