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淺議行政體制改革的綜合配套改革
在現(xiàn)代化建設(shè)特別是經(jīng)濟(jì)體制變遷的驅(qū)動下，我國的行政體制改革取得了一定的進(jìn)展。但隨著改革開放的深化，走向改革深水區(qū)的行政體制改革遇到了來自各個方面的阻力，各種矛盾錯綜復(fù)雜，導(dǎo)致了現(xiàn)階段行政體制改革漸進(jìn)性、艱巨性和過渡性的總體特征。現(xiàn)階段行政體制改革的難題可歸納為三個層面。
首先，在宏觀層面上，經(jīng)濟(jì)體制、行政體制和政治體制這三大體制改革之間未能形成良性的互動關(guān)系，經(jīng)濟(jì)體制和政治體制在一定程度上制約了行政體制改革的縱深發(fā)展。行政體制改革有其客觀的“動力系統(tǒng)”，新時期中國行政體制改革的動力主要來自兩個方面：政治權(quán)威的推動和經(jīng)濟(jì)體制改革的推動，因此行政體制改革幾乎缺乏自動力機(jī)制，經(jīng)濟(jì)體制改革的推動是行政體制改革的根本動力，同時需要政治體制改革提供更多的政治權(quán)威支持，這造成了中國行政體制改革的適應(yīng)性特征，經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的狀況對行政體制改革具有客觀上的決定性。然而，由于中國目前市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平總體較低，而且在不同區(qū)域和不同行業(yè)的發(fā)展很不平衡，行政體制改革的外部關(guān)系也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有理順，市場經(jīng)濟(jì)體制的不充分性和行政體制改革外部關(guān)系的不清晰性對行政體制改革構(gòu)成了嚴(yán)重的制約。另一方面，“我國的行政改革是在現(xiàn)有政治和法律體制內(nèi)進(jìn)行的，后者改革的滯后無疑影響到行政改革的順利進(jìn)行。”例如，中國社會主義法制事實上存在著政策和法律兩種社會行為規(guī)范形式，即“二元法制”，“二元法制”的功能在于彌補法律基礎(chǔ)上的“一元法制”的不足，并逐步向法制基礎(chǔ)上的“一元法制”過渡。但在目前的過渡時期，兩法之間的權(quán)威沖突加劇，規(guī)范效力扭曲，行政體制改革的法制環(huán)境阻力加大。
其次，在中觀層面上，由于受外部環(huán)境的影響，行政體制改革存在著“不配套”和“不適度”的問題。所謂“不配套”，主要指機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變之間的不配套以及由此形成的機(jī)構(gòu)改革與工資制度改革、人事制度改革、財政體制改革、價格體制改革以及國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)變等環(huán)節(jié)之間的不配套。行政體制改革不僅需要其他領(lǐng)域的改革相配合，而且它本身就是一個系統(tǒng)工程，如果改革不能上下左右協(xié)同進(jìn)行，其結(jié)果只是原有矛盾在行政體系內(nèi)部不同層次和環(huán)節(jié)之間的轉(zhuǎn)移和滯留，而不能得以徹底消解。局部性的改革只有一時之效，但難有長久之功，這本身就是行政體制改革的一大難題。所謂“不適度”，主要指行政體制改革在政府職能調(diào)整、政府機(jī)構(gòu)調(diào)整以及行政權(quán)力縱向調(diào)整上的失度，從而導(dǎo)致政府職能運行處于“膨脹失調(diào)——緊縮調(diào)整——再膨脹失調(diào)——再緊縮調(diào)整”的反復(fù)之中，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)改革無法越出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的惡性循環(huán)，導(dǎo)致中央與地方的兩難處境，多次出現(xiàn)權(quán)力在中央與地方之間“下放——上收——再下放——再上收”的非制度化情況。尤其是不規(guī)范的中央與地方關(guān)系，要么導(dǎo)致地方分散主義，形成“諸侯割據(jù)”，嚴(yán)重削弱中央政府應(yīng)有的整合能力，從而不利于中國“政府主導(dǎo)型”行政體制改革的推進(jìn)；要么導(dǎo)致中央集權(quán)過度，影響地方積極性的發(fā)揮，從而也不利于行政體制改革的徹底貫徹。不適度的行政體制改革無法實現(xiàn)改革過程中的“帕累托改進(jìn)”，而只能使歷次改革彼此消解，使改革停留于循環(huán)往復(fù)的同水平狀態(tài)。因此，行政體制改革的發(fā)展應(yīng)從分散的職能改革、機(jī)構(gòu)改革和權(quán)力調(diào)整轉(zhuǎn)向權(quán)力、職能和機(jī)構(gòu)相復(fù)合的機(jī)制性改革，從外延式的局部調(diào)整轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式的整體推進(jìn)，形成政府權(quán)力的結(jié)構(gòu)——功能協(xié)同發(fā)展的局面。
最后，在微觀層面上，行政體制改革的難題主要在于機(jī)構(gòu)改革中的操作性困難與行政人員對行政體制改革的觀念性和行為性的滯阻，這實際上構(gòu)成了行政體制改革的最大阻力。行政體制改革的既定目標(biāo)往往在行政人員的微觀層面上遭到大幅度的扭曲或置換，行政體制改革的力度也往往在機(jī)構(gòu)改革和人員分流事項上受到弱化。行政體制改革在微觀操作層面上的嚴(yán)重受阻，原因在于行政體制改革內(nèi)生的“政府悖論”：政府既是行政體制改革的執(zhí)行者和推動者，又是行政體制改革的直接對象。對政府及其行政人員而言，行政體制改革是一種外在式的自我手術(shù)，是基于外部壓力下的自我改革，它要求政府對其自身的結(jié)構(gòu)、功能和權(quán)力進(jìn)行限定，對其自身的活動以及方式進(jìn)行約束，這勢必會在一定程度上觸及、震動或破壞有利于政府及其人員的既有權(quán)力——利益格局，行政體制改革的阻力因此而產(chǎn)生。
從以上分析不難看出，中國行政體制改革要走出目前的困境，關(guān)鍵是要進(jìn)行主動的綜合配套改革，而首當(dāng)其沖的則是宏觀層面的配套改革，為行政體制的改革創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
有鑒于此，行政體制改革如何推動經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革，如何隨經(jīng)濟(jì)體制改革的變遷做出內(nèi)容和方式等方面的調(diào)適，如何取得政治體制改革的支撐和配合，是明確我國行政體制改革地位邊界的關(guān)鍵性題域，也是現(xiàn)階段構(gòu)建面向現(xiàn)代化的政府權(quán)力的理論前提，需要改革者做出新的積極探索。就此而言，中國行政體制改革的發(fā)展可謂任重而道遠(yuǎn)。（作者：黃建軍 單位：汕尾逸揮基金醫(yī)院）
首先，在宏觀層面上，經(jīng)濟(jì)體制、行政體制和政治體制這三大體制改革之間未能形成良性的互動關(guān)系，經(jīng)濟(jì)體制和政治體制在一定程度上制約了行政體制改革的縱深發(fā)展。行政體制改革有其客觀的“動力系統(tǒng)”，新時期中國行政體制改革的動力主要來自兩個方面：政治權(quán)威的推動和經(jīng)濟(jì)體制改革的推動，因此行政體制改革幾乎缺乏自動力機(jī)制，經(jīng)濟(jì)體制改革的推動是行政體制改革的根本動力，同時需要政治體制改革提供更多的政治權(quán)威支持，這造成了中國行政體制改革的適應(yīng)性特征，經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的狀況對行政體制改革具有客觀上的決定性。然而，由于中國目前市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平總體較低，而且在不同區(qū)域和不同行業(yè)的發(fā)展很不平衡，行政體制改革的外部關(guān)系也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有理順，市場經(jīng)濟(jì)體制的不充分性和行政體制改革外部關(guān)系的不清晰性對行政體制改革構(gòu)成了嚴(yán)重的制約。另一方面，“我國的行政改革是在現(xiàn)有政治和法律體制內(nèi)進(jìn)行的，后者改革的滯后無疑影響到行政改革的順利進(jìn)行。”例如，中國社會主義法制事實上存在著政策和法律兩種社會行為規(guī)范形式，即“二元法制”，“二元法制”的功能在于彌補法律基礎(chǔ)上的“一元法制”的不足，并逐步向法制基礎(chǔ)上的“一元法制”過渡。但在目前的過渡時期，兩法之間的權(quán)威沖突加劇，規(guī)范效力扭曲，行政體制改革的法制環(huán)境阻力加大。
其次，在中觀層面上，由于受外部環(huán)境的影響，行政體制改革存在著“不配套”和“不適度”的問題。所謂“不配套”，主要指機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變之間的不配套以及由此形成的機(jī)構(gòu)改革與工資制度改革、人事制度改革、財政體制改革、價格體制改革以及國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)變等環(huán)節(jié)之間的不配套。行政體制改革不僅需要其他領(lǐng)域的改革相配合，而且它本身就是一個系統(tǒng)工程，如果改革不能上下左右協(xié)同進(jìn)行，其結(jié)果只是原有矛盾在行政體系內(nèi)部不同層次和環(huán)節(jié)之間的轉(zhuǎn)移和滯留，而不能得以徹底消解。局部性的改革只有一時之效，但難有長久之功，這本身就是行政體制改革的一大難題。所謂“不適度”，主要指行政體制改革在政府職能調(diào)整、政府機(jī)構(gòu)調(diào)整以及行政權(quán)力縱向調(diào)整上的失度，從而導(dǎo)致政府職能運行處于“膨脹失調(diào)——緊縮調(diào)整——再膨脹失調(diào)——再緊縮調(diào)整”的反復(fù)之中，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)改革無法越出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的惡性循環(huán)，導(dǎo)致中央與地方的兩難處境，多次出現(xiàn)權(quán)力在中央與地方之間“下放——上收——再下放——再上收”的非制度化情況。尤其是不規(guī)范的中央與地方關(guān)系，要么導(dǎo)致地方分散主義，形成“諸侯割據(jù)”，嚴(yán)重削弱中央政府應(yīng)有的整合能力，從而不利于中國“政府主導(dǎo)型”行政體制改革的推進(jìn)；要么導(dǎo)致中央集權(quán)過度，影響地方積極性的發(fā)揮，從而也不利于行政體制改革的徹底貫徹。不適度的行政體制改革無法實現(xiàn)改革過程中的“帕累托改進(jìn)”，而只能使歷次改革彼此消解，使改革停留于循環(huán)往復(fù)的同水平狀態(tài)。因此，行政體制改革的發(fā)展應(yīng)從分散的職能改革、機(jī)構(gòu)改革和權(quán)力調(diào)整轉(zhuǎn)向權(quán)力、職能和機(jī)構(gòu)相復(fù)合的機(jī)制性改革，從外延式的局部調(diào)整轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式的整體推進(jìn)，形成政府權(quán)力的結(jié)構(gòu)——功能協(xié)同發(fā)展的局面。
最后，在微觀層面上，行政體制改革的難題主要在于機(jī)構(gòu)改革中的操作性困難與行政人員對行政體制改革的觀念性和行為性的滯阻，這實際上構(gòu)成了行政體制改革的最大阻力。行政體制改革的既定目標(biāo)往往在行政人員的微觀層面上遭到大幅度的扭曲或置換，行政體制改革的力度也往往在機(jī)構(gòu)改革和人員分流事項上受到弱化。行政體制改革在微觀操作層面上的嚴(yán)重受阻，原因在于行政體制改革內(nèi)生的“政府悖論”：政府既是行政體制改革的執(zhí)行者和推動者，又是行政體制改革的直接對象。對政府及其行政人員而言，行政體制改革是一種外在式的自我手術(shù)，是基于外部壓力下的自我改革，它要求政府對其自身的結(jié)構(gòu)、功能和權(quán)力進(jìn)行限定，對其自身的活動以及方式進(jìn)行約束，這勢必會在一定程度上觸及、震動或破壞有利于政府及其人員的既有權(quán)力——利益格局，行政體制改革的阻力因此而產(chǎn)生。
從以上分析不難看出，中國行政體制改革要走出目前的困境，關(guān)鍵是要進(jìn)行主動的綜合配套改革，而首當(dāng)其沖的則是宏觀層面的配套改革，為行政體制的改革創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
有鑒于此，行政體制改革如何推動經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革，如何隨經(jīng)濟(jì)體制改革的變遷做出內(nèi)容和方式等方面的調(diào)適，如何取得政治體制改革的支撐和配合，是明確我國行政體制改革地位邊界的關(guān)鍵性題域，也是現(xiàn)階段構(gòu)建面向現(xiàn)代化的政府權(quán)力的理論前提，需要改革者做出新的積極探索。就此而言，中國行政體制改革的發(fā)展可謂任重而道遠(yuǎn)。（作者：黃建軍 單位：汕尾逸揮基金醫(yī)院）
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